Con la única excepción de las pensiones, los servicios públicos que conforman el Estado del Bienestar (educación, sanidad, servicios sociales y atención a la dependencia) están en nuestro país en manos de las administraciones regionales. Y a la inversa: desde el punto de vista del gasto que gestionan, las comunidades autónomas son poco más que las entidades gestoras del Estado del Bienestar.
Esta doble coincidencia debería jugar un papel fundamental a la hora de diseñar los mecanismos de financiación regional, aunque hasta el momento no lo ha hecho. Por un lado, no parece razonable que los presupuestos de las entidades gestoras del sistema educativo y sanitario estén sujetos a fuertes fluctuaciones cíclicas. Por otro, y dado lo que se nos viene encima, el sistema debería estar diseñado con un cierto sesgo hacia la contención del gasto.
El sistema que tenemos, sin embargo, consigue hacer justo lo contrario de lo que sería razonable en ambas dimensiones. Los ingresos autonómicos son demasiado sensibles al ciclo y, a la vez, el sistema genera un sesgo al alza en la evolución del gasto autonómico. Este sesgo existe por dos motivos. Primero, porque el sistema ahorra a las comunidades autónomas los costes políticos de dar la cara y pedir más recursos a sus ciudadanos, con lo que se pierde el freno natural a la expansión del gasto. Y segundo, porque el modelo ha funcionado en la práctica con una asimetría fundamental. En malos tiempos se cuenta con la garantía de que el Estado aportará recursos para asegurar que los servicios fundamentales pueden seguir funcionando, pero estos recursos no se retiran cuando las cosas mejoran. De esta forma, la expansión del gasto que se produce durante la fase de expansión tiende a consolidarse, y las comunidades autónomas inician cada ciclo con una participación más elevada en los recursos públicos totales.
Los Gráficos 4 y 5 resumen la experiencia de los últimos años e ilustran de lo que estoy hablando. Entre 2002 y 2007, los ingresos (a competencias homogéneas y con criterio de devengo) de las comunidades autónomas de régimen común, aumentaron en 1.4 puntos, desde el 10.5% hasta el 11.9% del PIB del mismo territorio. Puesto que las comunidades autónomas en su conjunto mantuvieron un ligero déficit durante todo el período, su gasto ha tenido que crecer en aproximadamente la misma proporción. Esto ha sido posible gracias a una especie de burbuja fiscal que tiene mucho que ver con el boom de la vivienda, pero no sólo con él. Durante el mismo período, los componentes más volátiles de la base tributaria (incluyendo no sólo las rentas gravadas sino también el gasto sujeto a tributación, como la compra de vivienda) se dispararon al alza en más de 15 puntos del PIB, con el consiguiente aumento de los ingresos tributarios autonómicos y estatales.
Tras 2007, sin embargo, cambian las tornas. La relación entre la base tributaria y el PIB vuelve de golpe a niveles más normales (para deprimirse por debajo de ellos en 2009 con toda seguridad) y la recaudación tributaria se desploma. También lo hace, lógicamente, la financiación autonómica, que está ligada a los ingresos tributarios estatales y regionales, aunque el batacazo se diferiría en un año o dos si mirásemos la financiación en términos de caja porque el descenso de la recaudación tarda en trasladarse a las entregas a cuenta que reciben mensualmente las comunidades con cargo al Fondo de Suficiencia y a su participación en los grandes tributos estatales.
Como se aprecia en el Gráfico 5, el descenso de los ingresos autonómicos resulta dramático y es muy superior al descenso del PIB. Mientras que esta última magnitud prácticamente no ha variado entre 2007 y 2009 si la medimos a precios corrientes, la financiación que aporta el sistema todavía vigente se ha reducido durante el mismo período en más de un 30%, lo que supone 3.7 puntos de PIB. En parte en respuesta a esta difícil situación, el Gobierno central se ha comprometido, con motivo del Acuerdo para la reforma del sistema de financiación, a inyectar recursos adicionales en el mismo por un importe total ligeramente superior a los 11.000 millones de euros (un 1.15% del PIB de las comunidades de régimen común) así como a ofrecer ciertas facilidades a las comunidades autónomas a la hora de devolver el exceso de entregas a cuenta que han percibido en los dos últimos años.
Que el Estado intente ayudar a las comunidades autónomas a mantener en funcionamiento los servicios esenciales para los ciudadanos en una situación como la actual es lógico y muy deseable. Lo que lo es menos es que la inyección de recursos no sea una ayuda puntual para superar una situación de crisis sino una transferencia permanente de una fracción determinada de los recursos tributarios agregados. Si las cosas volviesen mañana mágicamente a la situación de 2007, las comunidades autónomas estarían en una situación presupuestaria todavía mucho mejor de la que disfrutaban entonces y caben pocas dudas de que encontrarían rápidamente la forma de gastar sus nuevos recursos, contando con que el Estado volvería a salir en su ayuda en caso necesario. Un agravante adicional es que la transferencia de recursos ha sido un regalo, sin coste político alguno para los Gobiernos regionales. El que ha tenido que subir los impuestos para financiarla ha sido el Gobierno central. La operación es, por tanto, redonda y no hay duda alguna de que se volverá a intentar en el futuro.
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